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Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise en œuvre de l'action Forest Focus conformément au règlement (CE) n° 2152/2003 du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la surveillance des forêts et des interactions environnementales dans la Communauté (Forest Focus) {SEC(2008) 30}

Introduction ET CHAMP D'APPLICATION

Le présent rapport répond aux obligations en matière de notification visées à l'article 19 du règlement (CE) n° 2152/2003. Ledit règlement instituait une action communautaire (ci-après dénommée «Forest Focus») permettant une surveillance étendue, harmonisée, globale et à long terme de l'état des forêts sur une période de 4 ans comprise entre le 1er janvier 2003 et le 31 décembre 2006.

Ledit règlement a été abrogé par le règlement (CE) n° 614/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 concernant l'instrument financier pour l'environnement (LIFE+). Comme LIFE+ prévoit des mesures adaptées à la poursuite des ambitions de Forest Focus, la Commission suggère de ne pas soumettre de nouvelle proposition relative à la poursuite de Forest Focus après 2006.

Le rapport se limite donc dans son objet à la phase de mise en œuvre de Forest Focus.

Forest Focus: L'ACTION ET SA MISE EN œUVRE

Contexte et objectifs

Forest Focus est fondé sur une législation antérieure centrée principalement sur la surveillance de l'état de santé des forêts au titre de la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies (CEENU/CPATLD) à laquelle la Communauté est partie[1]. La législation applicable en la matière – le règlement (CEE) du Conseil n° 3528/86 du 17 novembre 1986 relatif à la protection des forêts dans la Communauté contre la pollution atmosphérique[2] et le règlement (CEE) n° 2158/92 du Conseil du 23 juillet 1992 relatif à la protection des forêts dans la Communauté contre les incendies[3] – a expiré fin 2002.

Forest Focus se concentrait sur la surveillance de la pollution atmosphérique des forêts et des incendies de forêts, l'étude de leurs causes et de leurs effets ainsi que sur les mesures de prévention. L'action prévoyait également la mise au point de nouveaux instruments de surveillance concernant les sols, le piégeage du carbone, la biodiversité, le changement climatique et les fonctions protectrices des forêts, ainsi que l'évaluation de l'efficacité des activités de surveillance. Dans ce contexte, les États membres effectuent actuellement des études, expériences et projets de démonstration qui devront être terminés en 2008.

En vertu de ladite action, des réseaux constitués de milliers de postes et de placettes d'observation (placettes de niveau I et de niveau II, voir note en bas de page n° 1) ont été établis afin de réaliser des inventaires réguliers et un suivi permanent des écosystèmes forestiers.

Fonctionnement

La Commission était chargée de la coordination, du suivi et de la mise en œuvre de l'action. Pour atteindre les objectifs fixés par Forest Focus, les États membres ont été invités à élaborer des programmes nationaux bisannuels pour 2003/2004 et 2005/2006 (subdivisés en deux phases pour 2005 et 2006). Lesdits programmes ont été présentés à la Commission pour approbation et ont également fait l'objet d'évaluations ex ante.

Chaque État membre a désigné un organisme compétent chargé de gérer son programme national. Toutefois, comme la Belgique, l'Allemagne et le Portugal avaient désigné plusieurs organismes compétents par pays, un total de 41 entités compétentes ont été chargées de la mise en œuvre de l'action, ce qui inclut les organismes compétents de l'UE à 10 (sauf Malte) ayant adhéré au programme à partir de 2004.

La Commission a adopté des décisions[4] aux fins de la désignation des entités nationales chargées de l'exécution des programmes nationaux et de leur budget et a notifié lesdites décisions aux États membres participants. La Commission a ensuite conclu des conventions avec les organismes nationaux compétents pour chacune des périodes couvertes par le programme national. Sur la base desdites décisions, la Commission a conclu un total de 123 conventions avec les entités compétentes, de manière à couvrir l'intégralité de la période 2003-2006.

La dotation budgétaire de l'action Forest Focus au titre de la période quadriennale s'est élevée à 65 millions EUR, dont 9 millions EUR ont été destinés à la prévention des incendies. L'Union européenne a contribué financièrement au coût des programmes nationaux à hauteur de 50 % ou de 75 % suivant le type d'activité financé. La ventilation annuelle des actions mises en œuvre au titre de l'action figure à l'annexe I.

Les activités de Forest Focus incluses dans chaque programme national peuvent être ventilées comme suit (voir graphiques 1 et 2):

- activités A afférentes à la coordination et à la gestion de projet , comme les activités liées à la coordination du programme national;

- activités B1 réalisées sur la base du réseau de surveillance de niveau I , comme les activités d'installation et d'entretien du maillage systématique;

- activités B2 effectuées sur la base des placettes d'observation de niveau II impliquant une surveillance intensive , c'est-à-dire des activités comme l'évaluation de l'état des couronnes;

- activités B3 sur la prévention des incendies de forêts , incluant le système européen d'information sur les feux de forêts. Les activités incluses sont l'installation de pare-feux, l'entretien et le développement ultérieur du système européen d'information sur les feux de forêts (EFFIS) et les campagnes de sensibilisation;

- activités C : Études et projets de démonstration , comme des études sur l'identification des causes et dynamiques des incendies de forêts, des phases de surveillance pilote (voir également la liste des études à l'annexe).

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Graphique 1: Dotation budgétaire par pourcentage de type d'activité. (A: coordination et gestion de projet; B1: surveillance de niveau I; B2: surveillance intensive de niveau II; B3: prévention des feux de forêts; C: études et projets de démonstration)

La Commission (DG Centre commun de recherche) a soutenu par le passé et continue de soutenir la mise en œuvre du programme tant du point de vue technique que scientifique. Son organisme de coordination scientifique a créé une base de données conçue pour répondre aux exigences du régime de collecte des données du programme et a développé et amélioré le système européen d'information sur les feux de forêts (EFFIS) conformément aux exigences formulées par les États membres et le Parlement européen. Le CCR gère le Centre européen de données sur les forêts de la Commission.

Sur la base d'une convention de subvention conclue avec la Commission, le programme PIC-Forêts (voir note en bas de page n° 1) assurait le fonctionnement des groupes d'experts et élaborait des méthodes et des normes harmonisées relatives à la surveillance des forêts aux niveaux I et II, assurant l'élaboration d'un manuel commun sur la surveillance et des systèmes d'assurance qualité et de contrôle de la qualité pour les observations sur le terrain et les analyses de laboratoire. Six partenaires, principalement des instituts de recherche sur les forêts, ont soutenu PIC-Forêts dans l'accomplissement desdites tâches.

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Graphique 2: Ventilation budgétaire par type d'activité de 2003 à 2006. (A: coordination et gestion de projet; B1: surveillance de niveau I; B2: surveillance intensive de niveau II; B3: prévention des feux de forêts; C: études et projets de démonstration)

RAPPORTS

Les États membres remplissent leurs obligations annuelles en matière de notification en transmettant à la Commission les données annuelles recueillies au titre de l'action Forest Focus (en les mettant à la disposition du public[5]), accompagnées d'un rapport annuel. Des rapports intermédiaires se rapportant à la première période du programme (2003-2004) viennent d'être publiés par la Commission. Des rapports finals sont à présenter à la clôture de chaque programme national, soit trois ans au maximum après la fin de la période de programmation en question. Ce long délai est dû principalement à la nécessité de terminer les études entreprises. De plus, les entités compétentes chargées de la mise en œuvre sont tenues d'informer la Commission régulièrement de l'état d'avancement du programme.

La communication d'informations générales sur Forest Focus est assurée par des rapports de synthèse annuels publiés par la Commission européenne et le programme PIC-Forêts, ainsi que par une série de publications scientifiques (voir le site http://www.icp-forests.org/Rapports.htm ) qui sont utilisées pour donner des informations sur les politiques nationales concernant les forêts et l'environnement. L'élaboration et la publication des rapports de PIC-Forêts sont cofinancées par la Commission sur la base d'une convention de subvention.

DÉTAILS CONCERNANT LA MISE EN œUVRE

Feux de forêts

Un groupe permanent informel d'experts sur les feux de forêts a été institué en 1998 par la Commission et les États membres comme forum d'échange d'informations aux fins de l'élaboration de méthodes perfectionnées d'évaluation des risques en matière de feux de forêts et de la cartographie des zones dégradées par le feu à l'échelle européenne. Au cours des années suivantes, ces activités ont conduit à la mise sur pied du système européen d'information sur les feux de forêts (EFFIS)[6] par le centre commun de recherche. EFFIS a continué à bénéficier d'un financement au titre de l'action Forest Focus grâce à une convention administrative conclue entre la DG Environnement et la DG Centre commun de recherche. Le stockage et les analyses des données recueillies par les États membres ainsi que la coordination des activités liées aux feux de forêts au niveau européen sont réalisées dans le cadre d'EFFIS. Ce système donne des prévisions journalières sur les risques d'incendies ainsi que sur l'évolution annuelle de ces risques et évalue la dernière campagne de lutte contre les incendies, en en identifiant les faiblesses éventuelles à l'intérieur et à l'extérieur du territoire de l'UE. La Commission coordonne les activités d'EFFIS pour diffuser l'information aux utilisateurs finals, notamment aux services de protection civile et de protection des forêts dans les États membres. EFFIS est également utilisé pour évaluer les demandes d'aide présentées au Fonds de solidarité de l'Union européenne[7] au titre de la réparation des dommages occasionnés aux massifs forestiers. Le groupe d'experts sur les feux de forêts est composé d'experts provenant des autorités nationales, notamment des services de la protection civile. Le groupe est le seul réseau commun d'experts sur les feux de forêts à l'échelle de l'UE et comprend des représentants de tous les États membres et de certains pays tiers méditerranéens confrontés à des risques d'incendie élevés. Cette coopération avec les pays tiers voisins est d'une valeur inestimable car l'établissement de mesures de prévention transfrontalières et d'assistance mutuelle dans les activités de lutte contre les incendies repose sur une cartographie européenne commune des risques d'incendie.

Forest Focus a autorisé le financement de mesures structurelles de prévention des incendies comme l'aménagement de sentiers forestiers, de points d'approvisionnement en eau et de stations de détection des départs de feux, à condition qu'elles ne soient pas déjà financées par le règlement (CE) n° 1257/1999 sur le développement rural[8] et qu'elles ne soient pas incluses dans les programmes, nationaux ou régionaux, de développement rural.

Un groupe de travail ad hoc, constitué d'experts en prévention des feux de forêts, représentant les États membres intéressés et les principales organisations non gouvernementales militant pour la sauvegarde des forêts, a été créé en 2004 pour soumettre des propositions à la Commission en matière d'actions de prévention des incendies de forêts après 2006.

Parmi ses recommandations[9], ledit groupe de travail a proposé que les règlements concernant LIFE+ et le développement rural contiennent tous deux des mesures spécifiques de protection de l'environnement contre les incendies. C'est désormais chose faite pour la période 2007-2013. LIFE+ contient des dispositions relatives aux actions d'information et aux campagnes de sensibilisation consacrées aux feux de forêts ainsi qu'à la formation des agents chargés de la prévention des incendies. Le règlement sur le développement rural prévoit des mesures de prévention des incendies et de restauration des superficies dégradées par le feu. De plus, le groupe de travail a soutenu le rôle d'EFFIS en tant qu'instrument stratégique de planification et comme élément central de la surveillance des feux de forêts. Le travail d'EFFIS, qui était financé par Forest Focus, est assuré jusqu'à la fin 2010 grâce à une subvention du Parlement européen sur la protection et la conservation des forêts.

Depuis 2000, en étroite collaboration avec le groupe d'experts, la Commission publie chaque année un rapport sur les incendies de forêts[10] en s'appuyant sur les statistiques en matière d'incendies communiquées par les États membres les plus durement touchés (voir tableaux «nombre d'incendies» et «superficies dégradées par le feu» en annexe).

Surveillance de l'état des forêts et d'autres aspects environnementaux – le rapport d'évaluation

En dépit du fait que plusieurs études financées par Forest Focus ne seront pas terminées avant 2008, la Commission a commandé une évaluation externe portant principalement sur la gestion des programmes et de l'évaluation de l'état des forêts en 2005. L'évaluation a été réalisée par les instituts de recherche forestière du Royaume-Uni et de Finlande (voir: http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/final_Rapport.pdf ).

Les constatations et propositions contenues dans le rapport d'évaluation sont les suivantes:

La gestion des programmes s'est révélée d'un rapport coût/efficacité satisfaisant, malgré l'accroissement de la charge administrative constatée dans les États membres comptant plus d'une seule autorité compétente.

Les activités de surveillance (placettes niveaux I+II) devraient être élargies et ne pas se concentrer exclusivement sur l'état sanitaire des forêts lié à la pollution atmosphérique. Des paramètres liés au changement climatique, à la biodiversité et aux fonctions protectrices des forêts devraient être inclus.

Les données issues des inventaires forestiers nationaux devraient être prises en compte lors de la réalisation des activités de surveillance.

La poursuite de l'action de surveillance devrait être assurée.

Le rapport souligne également que l'expiration du règlement «Forest Focus» exonère les États membres de l'obligation de réaliser une surveillance coordonnée des forêts au niveau de l'UE, de sorte que pour éviter à l'avenir des activités non coordonnées , il serait souhaitable d'établir un cadre communautaire qui permette une gestion, une saisie des données, une analyse, un contrôle de qualité et un établissement de rapports efficaces.

La Commission signale, qu'au moment de la réalisation de l'évaluation, la mise en œuvre du règlement n'en était encore qu'à un stade initial. La principale recommandation, à savoir la poursuite des activités de surveillance, est maintenant incluse dans le champ d'application de LIFE+.

La Commission rappelle que la poursuite des activités de surveillance des forêts est également inscrite dans le plan d'action de l'UE en faveur des forêts[11] au titre de 2007 – 2011. L'action clé n° 8 du plan d'action propose de travailler à l'élaboration d'un système européen de surveillance des forêts. Les conclusions du Conseil[12] relatives au plan d'action de l'UE en faveur des forêts indiquent également que les États membres sont fermement décidés à poursuivre le développement d'un système européen de surveillance des forêts.

Les propositions soumises au titre de LIFE+, ne sont pas encore parvenues à la Commission mais celles-ci pourront inclure la participation des autorités nationales forestières responsables des inventaires. Compte tenu du caractère facultatif de la participation au programme LIFE+, la surveillance devrait, à l'avenir, être plus étroitement liée à des questions particulières, comme le changement climatique, la biodiversité et les fonctions protectrices des forêts et ne plus se concentrer exclusivement sur l'établissement de séries d'observations recueillies sur la base de paramètres traditionnels liés à la pollution atmosphérique comme c'était le cas dans le cadre de Forest Focus.

S'agissant de la gestion de l'action, la Commission note que l'engagement financier moyen par programme est faible. Pour 2003-2004, il s'élevait à près de 500 000 EUR en moyenne par partie contractante, la fourchette variant de 20 000 EUR à 2,7 millions EUR. Pour 2005, ce montant était de 400 000 EUR avec une fourchette comprise entre 20 000 EUR et 2,1 millions EUR. Pour 2006, ce montant avoisinait 400 000 EUR avec une fourchette comprise entre 28 000 EUR et 2,1 millions EUR. Environ 7 % desdits montants étaient consacrés par les différentes autorités compétentes à la coordination et à la gestion des programmes nationaux.

[1] Le programme international concerté sur l’évaluation et la surveillance des effets de la pollution atmosphérique sur les forêts (PIC-Forêts) a été lancé en 1985 dans le cadre de la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies (UNECE) à la suite de la sensibilisation croissante de l'opinion publique à l'égard des effets nuisibles de la pollution atmosphérique sur les forêts. Ledit programme vise à surveiller l'état des forêts en Europe, en coopération avec la Commission européenne, en utilisant deux niveaux d'intensité de surveillance. Le premier maillage (appelé niveau I) est constitué de près de 6 000 placettes d'observation réparties sur une grille transnationale au maillage de 16 x 16 km à travers toute l'Europe. Le niveau de surveillance intensive comprend environ 800 placettes de niveau II situées dans des écosystèmes forestiers européens sélectionnés. Ces placettes de niveaux I et II sont communes au programme Forest Focus. Actuellement 40 pays participent à PIC-Forêts. Voir également: http://www.icp-forests.org/Political.htm .

[2] JO L 326 du 21.11.1985, p. 2.

[3] JO L 217 du 31.07.1992, p. 3-7.

[4] Décision 2003-2004: Décision de la Commission C(2004) 4901finalDécision 2005: Décision de la Commission C(2006) 874 finalDécision 2006: Décision de la Commission C(2006) 2466 final.

[5] Bien que la question de la publication et de la dissémination des données ait été examinée à plusieurs reprises avec les entités compétentes, aucun accord n'a pu être conclu. Les données ne sont donc pas accessibles au public, sauf accord préalable des propriétaires des données.

[6] Le réseau EFFIS vise à fournir des informations utiles sur la protection des forêts contre le feu en Europe en analysant les conditions avant et après incendie http://effis.jrc.it/wmi/viewer.html .

[7] Règlement n° 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002, JO L 311 du 14.11.1002, p. 3.

[8] JO L 160 du 26.6.1999, p. 80.

[9] http://ec.europa.eu/environment/forests/wgffp.htm .

[10] http://forest.jrc.it/documents/2006/ForestFiresInEurope2005.pdf .

[11] COM(2006) 302 final du 15.6.2006.

[12] Conclusions du Conseil concernant le plan d'action de l'UE en faveur des forêts au titre de 2007 – 2011. 2758ème réunion du Conseil agriculture et pêche des 24 et 25 octobre 2006.